Op deze pagina vindt u de columns die Emergent speciaal voor deze website heeft geschreven, en die u hieronder gratis kunt downloaden.
Ook vindt u hier de integrale tekst van de meest recente column.
Ook vindt u hier de integrale tekst van de meest recente column.
Column 1 - 2008: De noodzakelijke transitie naar een moderne publieke sector
Lange tijd was het vertrouwen
van de burgers in de overheid, en in de politiek, min of meer
vanzelfsprekend. De publieke sector diende in de ogen van de meeste
burgers de publieke zaak, en haar positie en autoriteit stonden zelden
of nooit ter discussie. De overheid werd gezien als een instituut dat
in een stabiele wereld en samenleving, met haar maatschappelijke zuilen
en klassen, zorgde voor veiligheid, orde, infrastructuur en sociale
voorzieningen, en de maatschappelijke kaders zette voor onderwijs,
cultuur en zorg. Hierbij streefde de publieke sector er voortdurend
naar alle burgers gelijk te behandelen en fouten te voorkomen. Het
resultaat van dit streven was een verkokerde organisatie, waarbinnen
vakinhoudelijke departementen en diensten centraal stonden, en de
werkwijze werd gedicteerd door wetten, regels en bureaucratische
procedures.
Echter, waar stabiliteit lange tijd de kracht van de overheid was, is dit heden ten dage steeds minder het geval. Doordat de ontwikkeling van de publieke sector achterblijft bij de ontwikkeling van de Nederlandse samenleving, en van de wereld waarin deze zich bevindt, twijfelen steeds meer burgers aan haar vermogen om met de actuele complexiteit om te kunnen gaan. Ontevredenheid over de veiligheid op straat en de jeugdzorg, vraagtekens bij de privatiseringen in de zorgsector en van infrastructuur, burgerparticipatie en ‘luisteren’ als mooie beloften die vervolgens niet merkbaar tot een verandering van het beleid en de uitvoering leiden, de burger ziet de overheid met haar maatschappelijke positie en autoriteit worstelen, en verliest hierdoor langzaam maar zeker het vertrouwen in deze belangrijke maatschappelijke pijler. Een pijler die bovendien, in samenwerking met de politiek, het maatschappelijke en wettelijke kader voor het functioneren van de overige maatschappelijke sectoren dient te scheppen en bewaken. Kortom, het is van het grootste belang dat de overheid zich aanpast aan de sterk toegenomen complexiteit binnen de Nederlandse samenleving en in de wereld van vandaag, en zich terdege voorbereid op een uitdagende maar onzekere toekomst.
Een complexe samenleving in een snel veranderende wereld
De Nederlandse samenleving en de wereld waarin deze zich bevindt wordt in een snel tempo steeds complexer. In Nederland op doorbreken – een vernieuwend perspectief voor een land in crisis, een uitgave van Emergent Publishing, wordt uitgebreid op de veranderingen in de context waarbinnen de overheid dient te functioneren ingegaan. Hieronder worden enkele kernaspecten daarvan kort weergegeven.
Enerzijds is de wereld door grote maatschappelijke en technologische ontwikkelingen in voorbije eeuwen steeds kleiner geworden. Waar de publieke sector in het verleden, samen met de politiek, in belangrijke mate zelf kon bepalen hoe de eigen samenleving er uit zag, moet deze steeds meer rekening houden met een internationale context. En wellicht nog veel belangrijker, de bedrijven uit de private sector en de organisaties uit de civiele sector werken in toenemende mate vanuit een internationale kader waarop geen enkele nationale, laat staan lokale, overheid nog volledig grip kan uitoefenen. De politiek en publieke sector hadden ooit een vrijwel onbeperkte macht, maar moeten er steeds meer aan wennen dat deze macht inmiddels met anderen moet worden gedeeld. Dit terwijl de meeste burgers nog steeds van de politiek en de overheid verwachten dat deze het publieke belang in het oog houden en dienaangaande de touwtjes in handen hebben. Niet alleen wordt de wereld steeds groter en worden de netwerken daarbinnen steeds complexer, ook hebben de genoemde ontwikkelingen ertoe geleid dat het tempo van informatie-uitwisseling en besluitvorming steeds sneller wordt. Wat vandaag gebeurt had eigenlijk gisteren voorkomen moeten worden en dient morgen te zijn opgelost. Kortom, de publieke sector wordt heden ten dage geconfronteerd met meer complexiteit en heeft tegelijkertijd minder tijd om hiermee om te gaan.
Anderzijds is ook de Nederlandse samenleving complexer geworden. Waar de meeste burgers nog slechts enkele decennia geleden op een vergelijkbare wijze in het leven stonden, is dit vandaag de dag aanzienlijk minder het geval. Door individualisering en emancipatie zijn de onderlinge verschillen tussen de burgers sterk toegenomen. Door immigratie van mensen uit andere culturen is de diversiteit nog groter geworden. De Nederlandse samenleving is een complexe mozaïeksamenleving geworden, met grote verschillen tussen burgers die soms beter en soms slechter zijn te overbruggen. Toch, het rekening houden met en het overbruggen van alle verschillen is precies wat de burgers van de politiek en de overheid verwachten. Deze ontwikkelingen hebben nog een ander belangrijk gevolg, namelijk het feit dat de moderne burger niet meer als vanzelfsprekend de autoriteit van de gezagsdragers binnen de publieke sector erkent. De mondige burger wenst door de politiek en de overheid serieus te worden genomen, verwacht bij belangrijke beslissingen die zijn eigen leven direct aangaan betrokken te worden, en stelt steeds hogere eisen aan de dienstverlening. Hoe de overheid dit intern organiseert is haar probleem, waarmee hij of zij niet lastig wenst te worden gevallen. En, zoals eerder duidelijk werd de burger blijft de overheid hierbij verantwoordelijk houden voor wat hij of zij als de publieke zaak beschouwt, ook als feitelijk gezien de woningbouwcorporaties, de zorgverzekeraars of de universiteiten daarvoor primair de verantwoordelijkheid dragen. Ook hierbij laat het de burger grotendeels koud hoe de overheid haar grip op de semipublieke sector, op het maatschappelijk middenveld, en op de private en civiele sectoren extern organiseert.
De grenzen aan de traditionele antwoorden en structuren
De publieke sector heeft een rijk verleden, en voert terug op bestuurders in dienst van een absolute heerser. Als het verlengstuk van de macht heeft ze een monopoliepositie, is ze eerder aanbodgericht dan vraaggericht en streeft ze naar een gelijke behandeling van alle burgers. En, om zich aan het kritische oordeel van de politiek en het volk, en recent ook aan de afrekencultuur in het publieke debat en de media, te onttrekken, is het voorkomen van fouten meestal belangrijker dan het leveren van grootse prestaties. Hierdoor is er in het algemeen sprake van een bureaucratisch, of zelfs mechanistisch, organisatiemodel, dat wordt gekenmerkt door een verkokering tussen een groot aantal vakinhoudelijk afdelingen en veel bestuurlijke lagen, en door veel nadruk op wetten, regels en procedures. Kortom, een organisatiemodel dat is gericht op het leveren van een constante prestatie onder relatief stabiele en beheersbare omstandigheden.
Het wordt dan ook steeds meer mensen, zowel binnen als buiten de publieke sector, duidelijk dat het traditionele organisatiemodel van de overheid achterhaald is geraakt, omdat dit model de overheid niet meer in staat stelt om met de ontstane complexiteit om te kunnen gaan en om op de steeds hogere eisen en grotere verwachtingen van de burgers in te kunnen spelen. De natuurlijke reflex, het ophogen van de muren tussen de afdelingen, en het opstellen van nog meer wetten, regels en procedures blijkt niet te werken, en is in de praktijk meestal zelfs contraproductief. Het gaat hierbij eerder om het afdekken en afschuiven van verantwoordelijkheden, meer dan om het grijpen van nieuwe kansen of oplossen van slepende problemen. De publieke sector staat dan ook voor niets minder dan de uitdaging zichzelf gedeeltelijk opnieuw uit te vinden.
De ruwe contouren van een moderne publieke sector
Het mechanistische karakter van de overheid dient ingrijpend te worden gewijzigd om aan de eisen van de tijd en de verwachtingen van de burgers te kunnen voldoen. Deze verandering is zo ingrijpend dat deze niet in een enkele stap kan worden gerealiseerd, maar vereist een langdurige, en integrale, transitie waarin samenlevingsontwikkeling, organisatieontwikkeling en mensontwikkeling voortdurend samengaan. Hierbij is het mogelijk een aantal ontwikkelingsstadia en daarbinnen stappen te identificeren.
Het eerste ontwikkelingsstadium richt zich op het doorbreken van de verkokering en op het verminderen van het grote aantal organisatorische lagen. Meer doelgerichtheid in de projecten en het beter inspelen op de situatie van de individuele burger staan in dit stadium centraal. Als eerste stap dient de doelgerichtheid en de klantgerichtheid binnen de eigen organisatie gestalte te krijgen, waarna deze vervolgens verder dient te worden uitgebreid tot de samenwerking met andere maatschappelijke spelers.
Het tweede ontwikkelingsstadium richt zich op het tot stand brengen van de dialoog en samenwerking met burgers. Kortom, op moderne vormen van burgerparticipatie die in de praktijk blijken werken. Het delen van verantwoordelijkheid met burgers is niet evident, en vereist niet alleen dat de publieke sector in staat is goed te luisteren en te communiceren, maar ook een helder besef van de eigen verantwoordelijkheden. Als eerste stap gaat het ondermeer om gebiedsgerichtwerken op het gemeentelijke niveau, waarna dit zou kunnen worden uitgebreid met innovatieve vormen van samenwerking met burgers in de eigen wijk, op de eigen school en in de eigen zorginstelling.
Een derde ontwikkelingsstadium verlegt het ijkpunt voor beslissingen en activiteiten volledig van de overheid naar de samenleving, dus van de intern organisatie naar de externe omgeving. Dit is een cultuurshock waarvan de eerste contouren zich op dit moment, zij het voorzichtig, lijken af te gaan tekenen. Kenmerkend is het vermogen om de sterke aspecten van alle eerdere ontwikkelingsstadia met elkaar te combineren tot een organisch organisatieontwerp. Bureaucratisch en uniform waar onvermijdelijk, als bij de handhaving van de rechtsorde en de inning van de belastingen, doelgericht en prestatiebewust waar gewenst, als bij omvangrijke infrastructurele projecten en de inrichting van de jeugdzorg, interactief en met gevoel voor de menselijke maat, als bij het inrichten van wijken, en dorpen, en het organiseren van kinderopvang op school. Telkens weer toegespitst op de specifieke omstandigheden waartoe de overheid zich op een bepaald moment heeft te verhouden.
Dit ontwikkelingsconcept heeft Emergent veralgemeniseerd en hanteerbaar gemaakt als het ‘sporenmodel’. Dit sporenmodel dient als referentiekader voor organisaties die de transitie naar een natuurlijk ontwerp wensen te maken. Deze ingrijpende transitie dient stap voor stap gestalte te krijgen, omdat ieder ontwikkelingsstadium alle eerdere ontwikkelingsstadia als een noodzakelijke randvoorwaarde heeft. Het is bijvoorbeeld onmogelijk invulling te geven aan burgerparticipatie als het ontbreekt aan doelgericht werken. Immers, zolang de verkokering bestaat is het waarschijnlijk dat de dialoog en de samenwerking met de burger verzandt als gevolg van tegenwerking en spanningen binnen de eigen organisatie. Dit wil echter niet zeggen dat het niet mogelijk zou zijn bepaalde aspecten eerder tot ontwikkeling te brengen. Wel zullen deze aspecten dan mogelijk niet onmiddellijk volledig tot hun recht komen.
De transitie naar een moderne publieke sector is niet gewenst, deze is onvermijdelijk. De grote complexiteit van de Nederlandse samenleving en de wereld waarin deze zich bevindt, stelt nieuwe eisen aan de overheid. De eis om de verkokering te doorbreken, de eis om meer samenwerking met de burger tot stand te brengen, en de eis om meer variatie in werkwijze en organisatie aan te gaan brengen om beter in te kunnen spelen op verschillende situaties. Het is tekenend dat de meeste burgers redelijk tevreden zijn over hun eigen leven, maar tegelijkertijd behoorlijk ontevreden over de samenleving waarin dit leven zich afspeelt. Het getuigt niet van veel realiteitszin de politiek en de overheid alleen voor die ontevredenheid verantwoordelijk te houden. Echter, het mag wel worden gesteld dat het onvermogen, en wellicht soms zelfs ook enige onwil, van de publieke sector om zich aan te passen aan de complexiteit van de samenleving en de wereld waarin deze zich bevindt mede aan de basis hiervan ligt. Het is dan ook aan de overheid, samen met de politiek, om haar verantwoordelijkheid te nemen, en haar aanzien als een belangrijke maatschappelijke pijler (en een plaats waar jonge mensen graag willen werken), terug te gaan winnen. Dit is de publieke sector niet alleen aan zichzelf verplicht, maar vooral ook aan de publieke zaak die immers zij uit naam van alle Nederlandse burgers wordt geacht te dienen.
Echter, waar stabiliteit lange tijd de kracht van de overheid was, is dit heden ten dage steeds minder het geval. Doordat de ontwikkeling van de publieke sector achterblijft bij de ontwikkeling van de Nederlandse samenleving, en van de wereld waarin deze zich bevindt, twijfelen steeds meer burgers aan haar vermogen om met de actuele complexiteit om te kunnen gaan. Ontevredenheid over de veiligheid op straat en de jeugdzorg, vraagtekens bij de privatiseringen in de zorgsector en van infrastructuur, burgerparticipatie en ‘luisteren’ als mooie beloften die vervolgens niet merkbaar tot een verandering van het beleid en de uitvoering leiden, de burger ziet de overheid met haar maatschappelijke positie en autoriteit worstelen, en verliest hierdoor langzaam maar zeker het vertrouwen in deze belangrijke maatschappelijke pijler. Een pijler die bovendien, in samenwerking met de politiek, het maatschappelijke en wettelijke kader voor het functioneren van de overige maatschappelijke sectoren dient te scheppen en bewaken. Kortom, het is van het grootste belang dat de overheid zich aanpast aan de sterk toegenomen complexiteit binnen de Nederlandse samenleving en in de wereld van vandaag, en zich terdege voorbereid op een uitdagende maar onzekere toekomst.
Een complexe samenleving in een snel veranderende wereld
De Nederlandse samenleving en de wereld waarin deze zich bevindt wordt in een snel tempo steeds complexer. In Nederland op doorbreken – een vernieuwend perspectief voor een land in crisis, een uitgave van Emergent Publishing, wordt uitgebreid op de veranderingen in de context waarbinnen de overheid dient te functioneren ingegaan. Hieronder worden enkele kernaspecten daarvan kort weergegeven.
Enerzijds is de wereld door grote maatschappelijke en technologische ontwikkelingen in voorbije eeuwen steeds kleiner geworden. Waar de publieke sector in het verleden, samen met de politiek, in belangrijke mate zelf kon bepalen hoe de eigen samenleving er uit zag, moet deze steeds meer rekening houden met een internationale context. En wellicht nog veel belangrijker, de bedrijven uit de private sector en de organisaties uit de civiele sector werken in toenemende mate vanuit een internationale kader waarop geen enkele nationale, laat staan lokale, overheid nog volledig grip kan uitoefenen. De politiek en publieke sector hadden ooit een vrijwel onbeperkte macht, maar moeten er steeds meer aan wennen dat deze macht inmiddels met anderen moet worden gedeeld. Dit terwijl de meeste burgers nog steeds van de politiek en de overheid verwachten dat deze het publieke belang in het oog houden en dienaangaande de touwtjes in handen hebben. Niet alleen wordt de wereld steeds groter en worden de netwerken daarbinnen steeds complexer, ook hebben de genoemde ontwikkelingen ertoe geleid dat het tempo van informatie-uitwisseling en besluitvorming steeds sneller wordt. Wat vandaag gebeurt had eigenlijk gisteren voorkomen moeten worden en dient morgen te zijn opgelost. Kortom, de publieke sector wordt heden ten dage geconfronteerd met meer complexiteit en heeft tegelijkertijd minder tijd om hiermee om te gaan.
Anderzijds is ook de Nederlandse samenleving complexer geworden. Waar de meeste burgers nog slechts enkele decennia geleden op een vergelijkbare wijze in het leven stonden, is dit vandaag de dag aanzienlijk minder het geval. Door individualisering en emancipatie zijn de onderlinge verschillen tussen de burgers sterk toegenomen. Door immigratie van mensen uit andere culturen is de diversiteit nog groter geworden. De Nederlandse samenleving is een complexe mozaïeksamenleving geworden, met grote verschillen tussen burgers die soms beter en soms slechter zijn te overbruggen. Toch, het rekening houden met en het overbruggen van alle verschillen is precies wat de burgers van de politiek en de overheid verwachten. Deze ontwikkelingen hebben nog een ander belangrijk gevolg, namelijk het feit dat de moderne burger niet meer als vanzelfsprekend de autoriteit van de gezagsdragers binnen de publieke sector erkent. De mondige burger wenst door de politiek en de overheid serieus te worden genomen, verwacht bij belangrijke beslissingen die zijn eigen leven direct aangaan betrokken te worden, en stelt steeds hogere eisen aan de dienstverlening. Hoe de overheid dit intern organiseert is haar probleem, waarmee hij of zij niet lastig wenst te worden gevallen. En, zoals eerder duidelijk werd de burger blijft de overheid hierbij verantwoordelijk houden voor wat hij of zij als de publieke zaak beschouwt, ook als feitelijk gezien de woningbouwcorporaties, de zorgverzekeraars of de universiteiten daarvoor primair de verantwoordelijkheid dragen. Ook hierbij laat het de burger grotendeels koud hoe de overheid haar grip op de semipublieke sector, op het maatschappelijk middenveld, en op de private en civiele sectoren extern organiseert.
De grenzen aan de traditionele antwoorden en structuren
De publieke sector heeft een rijk verleden, en voert terug op bestuurders in dienst van een absolute heerser. Als het verlengstuk van de macht heeft ze een monopoliepositie, is ze eerder aanbodgericht dan vraaggericht en streeft ze naar een gelijke behandeling van alle burgers. En, om zich aan het kritische oordeel van de politiek en het volk, en recent ook aan de afrekencultuur in het publieke debat en de media, te onttrekken, is het voorkomen van fouten meestal belangrijker dan het leveren van grootse prestaties. Hierdoor is er in het algemeen sprake van een bureaucratisch, of zelfs mechanistisch, organisatiemodel, dat wordt gekenmerkt door een verkokering tussen een groot aantal vakinhoudelijk afdelingen en veel bestuurlijke lagen, en door veel nadruk op wetten, regels en procedures. Kortom, een organisatiemodel dat is gericht op het leveren van een constante prestatie onder relatief stabiele en beheersbare omstandigheden.
Het wordt dan ook steeds meer mensen, zowel binnen als buiten de publieke sector, duidelijk dat het traditionele organisatiemodel van de overheid achterhaald is geraakt, omdat dit model de overheid niet meer in staat stelt om met de ontstane complexiteit om te kunnen gaan en om op de steeds hogere eisen en grotere verwachtingen van de burgers in te kunnen spelen. De natuurlijke reflex, het ophogen van de muren tussen de afdelingen, en het opstellen van nog meer wetten, regels en procedures blijkt niet te werken, en is in de praktijk meestal zelfs contraproductief. Het gaat hierbij eerder om het afdekken en afschuiven van verantwoordelijkheden, meer dan om het grijpen van nieuwe kansen of oplossen van slepende problemen. De publieke sector staat dan ook voor niets minder dan de uitdaging zichzelf gedeeltelijk opnieuw uit te vinden.
De ruwe contouren van een moderne publieke sector
Het mechanistische karakter van de overheid dient ingrijpend te worden gewijzigd om aan de eisen van de tijd en de verwachtingen van de burgers te kunnen voldoen. Deze verandering is zo ingrijpend dat deze niet in een enkele stap kan worden gerealiseerd, maar vereist een langdurige, en integrale, transitie waarin samenlevingsontwikkeling, organisatieontwikkeling en mensontwikkeling voortdurend samengaan. Hierbij is het mogelijk een aantal ontwikkelingsstadia en daarbinnen stappen te identificeren.
Het eerste ontwikkelingsstadium richt zich op het doorbreken van de verkokering en op het verminderen van het grote aantal organisatorische lagen. Meer doelgerichtheid in de projecten en het beter inspelen op de situatie van de individuele burger staan in dit stadium centraal. Als eerste stap dient de doelgerichtheid en de klantgerichtheid binnen de eigen organisatie gestalte te krijgen, waarna deze vervolgens verder dient te worden uitgebreid tot de samenwerking met andere maatschappelijke spelers.
Het tweede ontwikkelingsstadium richt zich op het tot stand brengen van de dialoog en samenwerking met burgers. Kortom, op moderne vormen van burgerparticipatie die in de praktijk blijken werken. Het delen van verantwoordelijkheid met burgers is niet evident, en vereist niet alleen dat de publieke sector in staat is goed te luisteren en te communiceren, maar ook een helder besef van de eigen verantwoordelijkheden. Als eerste stap gaat het ondermeer om gebiedsgerichtwerken op het gemeentelijke niveau, waarna dit zou kunnen worden uitgebreid met innovatieve vormen van samenwerking met burgers in de eigen wijk, op de eigen school en in de eigen zorginstelling.
Een derde ontwikkelingsstadium verlegt het ijkpunt voor beslissingen en activiteiten volledig van de overheid naar de samenleving, dus van de intern organisatie naar de externe omgeving. Dit is een cultuurshock waarvan de eerste contouren zich op dit moment, zij het voorzichtig, lijken af te gaan tekenen. Kenmerkend is het vermogen om de sterke aspecten van alle eerdere ontwikkelingsstadia met elkaar te combineren tot een organisch organisatieontwerp. Bureaucratisch en uniform waar onvermijdelijk, als bij de handhaving van de rechtsorde en de inning van de belastingen, doelgericht en prestatiebewust waar gewenst, als bij omvangrijke infrastructurele projecten en de inrichting van de jeugdzorg, interactief en met gevoel voor de menselijke maat, als bij het inrichten van wijken, en dorpen, en het organiseren van kinderopvang op school. Telkens weer toegespitst op de specifieke omstandigheden waartoe de overheid zich op een bepaald moment heeft te verhouden.
Dit ontwikkelingsconcept heeft Emergent veralgemeniseerd en hanteerbaar gemaakt als het ‘sporenmodel’. Dit sporenmodel dient als referentiekader voor organisaties die de transitie naar een natuurlijk ontwerp wensen te maken. Deze ingrijpende transitie dient stap voor stap gestalte te krijgen, omdat ieder ontwikkelingsstadium alle eerdere ontwikkelingsstadia als een noodzakelijke randvoorwaarde heeft. Het is bijvoorbeeld onmogelijk invulling te geven aan burgerparticipatie als het ontbreekt aan doelgericht werken. Immers, zolang de verkokering bestaat is het waarschijnlijk dat de dialoog en de samenwerking met de burger verzandt als gevolg van tegenwerking en spanningen binnen de eigen organisatie. Dit wil echter niet zeggen dat het niet mogelijk zou zijn bepaalde aspecten eerder tot ontwikkeling te brengen. Wel zullen deze aspecten dan mogelijk niet onmiddellijk volledig tot hun recht komen.
De transitie naar een moderne publieke sector is niet gewenst, deze is onvermijdelijk. De grote complexiteit van de Nederlandse samenleving en de wereld waarin deze zich bevindt, stelt nieuwe eisen aan de overheid. De eis om de verkokering te doorbreken, de eis om meer samenwerking met de burger tot stand te brengen, en de eis om meer variatie in werkwijze en organisatie aan te gaan brengen om beter in te kunnen spelen op verschillende situaties. Het is tekenend dat de meeste burgers redelijk tevreden zijn over hun eigen leven, maar tegelijkertijd behoorlijk ontevreden over de samenleving waarin dit leven zich afspeelt. Het getuigt niet van veel realiteitszin de politiek en de overheid alleen voor die ontevredenheid verantwoordelijk te houden. Echter, het mag wel worden gesteld dat het onvermogen, en wellicht soms zelfs ook enige onwil, van de publieke sector om zich aan te passen aan de complexiteit van de samenleving en de wereld waarin deze zich bevindt mede aan de basis hiervan ligt. Het is dan ook aan de overheid, samen met de politiek, om haar verantwoordelijkheid te nemen, en haar aanzien als een belangrijke maatschappelijke pijler (en een plaats waar jonge mensen graag willen werken), terug te gaan winnen. Dit is de publieke sector niet alleen aan zichzelf verplicht, maar vooral ook aan de publieke zaak die immers zij uit naam van alle Nederlandse burgers wordt geacht te dienen.
